“建城”还是“还都”：蒙古国重建“帝国古都”哈拉和林的雄心与困境

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胡毓堃（国际政治专栏作家、中国翻译协会会员）

近日，新加坡亚洲新闻台（CNA）以实地专题报道的形式再提蒙古国迁都的话题，将启动重建的蒙古国古都哈拉和林(Kharkhorin)置于聚光灯下。作为蒙古国重点工程的新哈拉和林市是否会在未来取代乌兰巴托(Ulaanbaatar)成为新首都，又引发了蒙古国国内外和分析人士的讨论。 事实上，再造哈拉和林的立法、政策、规划等各项配套工作在过去3年内先后推进，迁都哈拉和林的愿景在蒙政坛也不是首次提出。不过相比于民间和媒体的大胆推测、高调断言，如今蒙政府并未正式提出首都变迁，而是强调“旧都新造”，将历史荣光与现代城市相结合。 由于乌兰巴托一城独大却越发不堪重负，而且全国各地发展不均衡愈演愈烈，蒙朝野政党和民间都承认现状不可持续，但对“建城”或“迁都”的应对措施仍有争议。加之财政压力、环境与人文遗产保护、配套建设等现实挑战，从废墟中再造都城的规划能否实现尚且存疑，重返“世界中心”恐怕更是遥遥无期。

热议已久，终于迈出第一步

每当蒙古国传出建设哈拉和林的新闻，往往伴随着外界两种截然相对的反应。一是国家将从乌兰巴托迁都，这种说法不仅在外媒和民间盛传，前蒙古国总统查希亚·额勒贝格道尔吉(Tsakhiagiin Elbegdorj)及其领导的民主党政府亦曾积极鼓吹该计划，只是随着政党轮替、蒙古人民党（Mongol ardiin nam）重返执政，该计划在官方层面搁浅。 另一种声音认为此举无非是蒙政府又一次给自己“整活加戏”：提出天马行空的宏大计划，官员趁机贪腐捞钱，项目雷声大雨点小，以不了了之、“烂尾”告终，一如2020年提出、至今仍未落实的2025年全面恢复回鹘式蒙古文(Uigarjin mongol bichig)计划。按照持此类观点者依据历史经验的分析，别说迁都，哈拉和林作为城市都不太可能重现于世。 但透过亚洲新闻台的实地探访，结合近年来蒙政府的一系列动作，该项目至少不是“虚构工程”，不然外媒此次不会仍做“建造新首都”或“迁都”的定论。已获任命的哈拉和林市长哈拉塔尔（交通运输发展部前部长khaltar）在接受采访时明确提出了新哈拉和林的建设目标：“融合历史认同与智慧数字城市的现代准则。” 相比于2000年代无疾而终的开发计划，以及过去35年蒙古国没有建设任何新城的事实，如今蒙政府正逐一采取实际落地措施：2022年12月20日，总统乌呼那·呼日勒苏和(Ukhnaagiin Khurelsukh)签发关于重建哈拉和林市的总统令；2023年1月，蒙国家大呼拉尔通过决议，在鄂尔浑（Orkhon）河谷打造“新哈拉和林市”；一个月后蒙政府决定成立新哈拉和林市市政机构，并批准了城市规划管理机构的设置。  

此后两年，蒙政府就新哈拉和林市的规划理念与设计蓝图进行全球招标，国家大呼拉尔则推动立法：先以决议明确哈拉和林国家级和智慧城市的定位，后在今年1月通过了专门制定的《支持哈拉和林规划、开发、发展法》（法律地位超过了此前的两次决议）。该法规定了哈拉和林的城市规划、土地空间使用、市政治理机制、经济结构、财税制度，决定成立哈拉和林城市开发基金，奠定了重建哈拉和林的立法基础。 6月15日，官方举行重建启动仪式，总统呼日勒苏和亲临现场发表讲话；仪式举办地、根据总统令筹建的“大可汗公园”已经动工；据蒙古通讯社最新报道，哈拉和林市中心建设将于明年春季开始。 由此可见，如果说过去哈拉和林“迁都说”是只听打雷不见下雨，那么现在蒙政府的“建城说”是确定要推进落实的工程（当然时间是另一回事）。既然在立法、行政组织、人事安排、舆论和国际宣传、工程启动做足了铺垫，蒙政府也就把自己架到了“不能不完成”的处境。

历史情感与现实需求

蒙政府之所以高调展现再造哈拉和林的目标和决心，除了因为这座古都承载的历史意义，更是必须要缓解整个国家无法回避的现实压力。 历史情感与民族认同是蒙古国政坛与社会共识，也是该国恢复哈拉和林的主观动力。哈拉和林位于蒙古国中部的前杭爱（Uvurkhangai）省，在13世纪一度是蒙古帝国首都，建都始于成吉思汗时期，直至忽必烈迁都上都和大都。正因为曾是世界历史上最大帝国的权力中心，哈拉和林也被蒙古人自豪地称为“世界中心”。

呼日勒苏和就在重建古都的总统令中指出：“古都哈拉和林是历史文化遗产，表明蒙古帝国是当时世界的政治和经济中心。”哈拉塔尔进一步把哈拉和林描述为当年的“世界文化、政治、宗教、经济中心”，并类比今日的美国纽约。 可仅有历史荣光当然远远不够，毕竟当年的古都早已荒废、人迹罕至，只有少量遗址承载着过去的记忆，该国事实上要在“一张白纸”上再造新城。现实需求和可行条件才是蒙政府下大力气重建哈拉和林更关键的必要条件。 首先是缓解乌兰巴托的“大城市病”势在必行。乌兰巴托面积仅35平方公里（占全国面积0.0022%），且四面环山、无法扩建，却汇聚了全国约46%的人口（约167万），远超出当初容纳25万人的设想，导致人口拥挤、交通堵塞、资源压力严峻。到了寒冬时节，市郊密集的蒙古包区居民集中烧煤取暖，使用简易铁灶，空气、水、土壤污染尤为严重。 尽管当地人坦承乌兰巴托是“一座令人窒息、夺走生命、没有未来的城市”，2017年以来乌兰巴托市政府数次对外来居民下禁令以缓解本地人口压力，可由于地区发展严重失衡，社会资源和经济机会始终高度聚集在首都，这就决定了纾解乌兰巴托人口的长久之计在于平衡区域发展水平，而在其它地区打造龙头城市就是切入点。 

哈拉和林历史上就是丝绸之路的十字路口，地处乌兰巴托以西350公里的鄂尔浑河谷，承载着带动地区发展的希望。鄂尔浑河谷有包括哈拉和林在内的多处文化遗址，富含考古、历史、宗教元素，2004年被联合国教科文组织列为世界遗产，天然具有发展现代旅游业的巨大潜力。用哈拉塔尔的话说，开发哈拉和林的战略包括“打造连接俄罗斯、中国、亚洲、欧洲，贯穿蒙古国的跨国旅游带”。

同时，“从零开始”意味着不存在“传统产业”的历史包袱，蒙政府可以根据自己的设想打造新型城市。官方公开的消息表明，该国对哈拉和林寄予了极高的期望，在绿色旅游业之外还计划打造交通与物流枢纽、农业产业群、智慧城市、绿色城市（70%使用可再生能源）。其中国际机场、公路与铁路建设、恢复古代湖泊、发掘哈拉和林古城（打造为露天博物馆）等具体项目已经纳入计划。 按照蒙政府的预期，2050年蒙古国人口将达到500万，届时哈拉和林将成为容纳全国10%人口（50万）的都市。考虑到目前该国第二大城市额尔登特（Erdenet）人口还不到10万，未来哈拉和林的官方定位不言而喻。一旦哈拉和林具备了现代城市的硬件设施、发展条件、人口规模，政治中心转移在未来自有其可能性。

挑战与争议：“新古都”难解老问题

如果以“中央政府所在地”的首都定义来衡量“迁都”的迹象，蒙政府官员曾在国家大呼拉尔发言时提到了“部分国家行政与社会服务组织迁往哈拉和林”这一“长期愿景”。相比于出言谨慎的政府，部分蒙媒已经给哈拉和林冠以“蒙古国未来发展中心”和“新首都”的头衔。 不过可以确定的是，在可预见的未来乌兰巴托的首都地位不会改变。哈拉塔尔指出，哈拉和林总体规划的完成与获批仍需12到18个月，之后才能全面执行城市规划、计划在10年内迁入3万居民。即便一切如蒙政府预期顺利推进，等到哈拉和林初具都市规模、有条件承担首都功能，大概率要到21世纪中叶以后。更不用说面对建城过程中的艰巨挑战、潜在争议，能否按计划推进尚且存疑。 重建哈拉和林所需的巨额经费、产生的财政压力就是最大问题。蒙政府设置的整体经费测算最高达到约300亿美元，基本可类比其它亚洲国家的迁都计划经费（印度尼西亚300亿美元、韩国400亿美元）。相比之下，蒙古国全国GDP总量仅约250亿美元，今年第二季度外债高达396亿美元，建城的经济负担尤为沉重。

与此同时，蒙古国经济增长和公共财政韧性不足、抗风险能力较低，高度依赖矿产出口，极易受国际商品市场价格波动影响。钱从哪里来、财政支持是否可持续？蒙古国公众和国际社会对蒙政府持续建设的能力始终存疑。 对于本就饱受污染的蒙古国而言，打造“绿色哈拉和林”到底是有利于环保、缓解环境问题，还是给脆弱的生态环境带来更大压力，同样有待观察。正因为鄂尔浑河谷是联合国教科文组织指定的世界遗产，后者尤为关注该地区的生态情况，并指出了其生态脆弱且极易遭到地下水位下降、树木砍伐、采矿、水污染、过度放牧、白灾（编注：即因冬季极寒和大雪引发的灾害）的影响。加之该地区的人文考古遗产同样需要格外保护，这都需要蒙政府平衡城市开发与环境保护的关系。 此外交通与物联网络的建设也是不可小觑的挑战。如前所述，哈拉和林重建地址距离乌兰巴托350公里远，目前并无便捷的基础设施连通两地，陆路、航空建设都要从零开始，对财政和时间投资要求极大。可如果交通不便，吸引居民大规模移居就无从谈起，遑论带动中西部地区发展。

更重要的风险在于社会层面，特别是蒙政府在民间的公信力这一老问题。近年来蒙社会对政府的信任并不稳固，今年爆发的反贪腐抗议和“政坛大地震”更是抛下震撼弹。 罕见的民间大规模抗议和政坛地震，暴露了蒙政坛广泛而根深蒂固的腐败现象，以及执政党蒙古人民党的激烈内斗。如若商界和民众不相信政府能提出并贯彻高质量、行之有效的规划，那就很难指望他们予以投资、迁徙等各方面的配合。更不用说党争逻辑下民主党现在蠢蠢欲动，一旦政党再次轮替，“建城”或“迁都”计划本身都命运难卜。 纵观已经迁都或者有此计划的亚洲和世界各国，有的因为政党轮替、投资大时间长而在事实上被束之高阁（例如印尼及其新首都努山塔拉），有的陷入“双首都陷阱”、巨额投资的新都难以起到旧都的作用（如哈萨克斯坦、缅甸、巴西、澳大利亚），还有的未落地项目因性价比问题在民间备受争议（如泰国、菲律宾、蒙古国）。蒙古国能否“还都”、以哈拉和林为中心重现国家荣光，恐怕需要漫长的时间来检验。

2025-11-28      

来源：The Paper